2019-12-10
日前 ，国务院国资委印发《关于以管资本为主加速国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。上海国有资本运营研究院对《实施意见》进行了解读。
党的十八届三中全会提出“完善国有资产治理体制 ，以管资本为主增强国有资产监管”。党的十九届四中全会进一步明确要求“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。那么 ，什么是以管资本为主？为何要推动国资监管职能向以管资本为主转型？以管资本为主的主要任务和路径步伐该如何设计？
一、向以管资本为主转变的三大须要性
完善的国有资产监管体制 ，是国有企业革新生长的重要包管 ，关于生长壮大国有经济具有重要意义。在全面深化革新的今天 ，国有资产监管体制亦需与时俱进 ，凭据高质量生长的要求 ，推动自身革新不绝深化。
�。ㄒ唬�“管资本”是对“管人管事管资产”的继续和发挥。
2003年国资委建立之初 ，便提出了“管资产与管人、管事相结合”的监管思路 ，逐步形成了中央、省、市三级国有资产监管体制 ，顺利推行了清产核资、划转重组、考核监管等运动 ，有效解决了国有资产多头治理、出资人权力疏散、政企政资不分等问题 ，偏向正确 ，监管有效 ，结果显著。
历经多年革新生长 ，现阶段国有企业的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化经营机制等 ，均比十年前、二十年前爆发了深刻变革。截至2018年 ，全国国有企业资产总额210.4万亿元 ，国有资本权益总额58.7万亿元。特别是国有控股上市公司的资产总额和营业收入占比均凌驾60%、利润总额占比凌驾80%。我国国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的新阶段 ，古板“管人管事管资产”模式在监管内容、监管工具、监管方法等方面都迎来明显挑战和压力。
党的十八大以来 ，以习近平同志为焦点的党中央高度重视国资国企革新 ，深刻指出要以管资本为主增强国有资产监管 ，加速实现从管企业向管资本转变。“管资本”是对“管人管事管资产”的继续和生长 ，而非对现有治理体制的否定。“管资本”转型的目的 ，在于增强和完善国有资产监管 ，既体现了对既有革新结果的肯定 ，也蕴含着向更高目标生长的革新要求。
�。ǘ�“管资本”是完善国资监管的一定选择。
混淆所有制革新成为新一轮国资国企革新的重要突破口,未来的市场主体组成将泛起“纺锤型”结构 ，“纯国有”或“纯民营”的企业比例将不绝缩减 ，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混淆所有制经济 ，将成为基本经济制度的重要实现形式。
目前在国务院国资委监管的中央企业中 ，混淆所有制企业户数占比已达70%。除竞争性领域外 ，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域 ，混淆所有制革新试点正在有序推进。
随着非公资本的引入 ，原有的主要针对国有独资、全资企业的治理模式明显滞后 ，政府将不得干预企业自主经营 ，股东亦不得干预企业日常运营。国资监管机构只能依据《公司法》《企业国有资产法》及公司章程 ，依据所投入“资本”的几多和比重 ，有限度田主张权利。必须通过建立健全现代企业制度 ，按章程行权 ，对资本监管 ，靠市场选人 ，依规则运行 ，维护企颐魅真正的市场主体职位。
�。ㄈ�“管资本”是贯彻竞争中性原则的一定要求。
“竞争中性”（CompetitiveNeutrality）一词最初起源于澳大利亚的《希尔默报告》 ，后被OECD接纳。
在OECD宣布的《国有企业与竞争中性原则》、《竞争中性和国有企业：挑战和政策选择》等报告中 ，将竞争中性界定为：竞争中性意味着没有一个企业实体仅仅因为其所有权而处于有利（或倒运）职位。2016年在美、日等12国正式签署的TPP协议中 ，第17章“国有企业和指定垄断企业”提出 ，“确保行政部分在监管国企和私有企业时坚持公允”。
面对国有企业市场化、法治化、国际化生长大趋势 ，面对外部不确定性因素逐步加大 ，国际竞争和挑战日益猛烈 ，古板的针对境内国有企业的治理模式已经不适用于“走出去”的新要求 ，必须遵循市场纪律 ，必须对接国际规则 ，减少行政干预 ，更多地通过规范公司治理来授权行权 ，更好地助推中国企业在世界规模获得越发公正的竞争情况。
二、以管资本为主加速职能转变的五项重点任务
如何从以管企业为主向以管资本为主转变 ，《实施意见》提出了四个转变：越发强调基于出资关系的监管；越发注重增强宏观战略层面的研究、计划和调控 ，制止“只见树木不见森林”；更多运用市场化法治化手段；凭据高质量生长的要求 ，更好推动企业质量厘革、效率厘革、动力厘革。
总结十八届三中全会以来的国资国企革新“1+N”政策体系组成 ，《实施意见》把“以管资本为主”的重点任务归纳为“管结构、管运作、管回报、管危害、管党建”五个方面。
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围绕效劳国家战略和国有经济结构结构调解要求 ，对国有资本结构投向进行统筹计划和引导。一是要抓计划体例 ，凭据“全国一盘棋”思路 ，构建全国国有资本计划体系 ，包括国资国企中恒久战略计划、五年生长计划、三年行动计划等。二是要抓存量重组 ，明确功效定位和生长主业 ，通过战略性重组、专业化整合和前瞻性结构 ，推动存量资本有序进退。三是要抓增量结构 ，通过主业治理、负面清单等方法 ，引导国有企业聚焦主责主业 ，引导国有资本效劳国家战略。四是要抓资产盘活 ，加速处理低效无效资产 ，加速推动从资源、资产向资金、资本的流动和升级。
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聚焦增强活力 ，打造专业平台 ，提升资本运营的专业化水平 ，让国有资本在流动中实现增值。一是要发挥好国有资本投资公司的作用 ，以担负工业生长使命为己任 ，以增强国际竞争力、立异力、控制力、影响力和抗危害能力为目标 ，加速推动工业集聚和转型升级。二是要发挥好国有资本运营公司的作用 ，通过基金投资、股权运作、价值治理等 ，加速国有资本合理流动和保值增值。三是要提升国有资本运作的规范化、制度化水平 ，围绕资产和股权的投资运营全历程 ，建立健全基础治理制度体系 ，增强对国有资本重大运作事项的管控。
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发挥考核分派导向作用 ，完善激励约束市场机制 ，提高国有资本回报水平。一是要分类化监管、差别化考核 ，“一企一策”引导企业重点发力和业绩提升。二是要推行正向激励 ，健全企业收入分派机制 ，综合运用增量利润奖励、股权激励、分红权激励等中恒久激励。三是要增强预决算治理 ，组织开展国有资本经营预算执行监督和绩效评价。四是要增强收益收缴 ，特别是增强上市公司市值治理 ，提高股东回报。
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明确监督职责 ，完善责任追究制度 ，全方位增强出资人监督 ，避免国有资产流失。一是要增强出资人监督制度建设 ，笼罩国资监管全部业务领域 ，开展制度执行落实情况的监督检查。二是要落实企业主体责任 ，指导企业构建完整有效的内控体系 ，加大对违规经营投资责任的追究力度。三是要牵头搭建协同监管事情体系 ，统筹出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督及社会监督等各方资源和力量 ，建立协同联动和会商事情机制。
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管资本就要管党建。坚持党的领导 ，增强党的建设 ，把国有资产牢牢掌握在党的手中。一是要将党的领导融入公司治理 ，把党的建设融入管资本的全历程、各方面。二是要指导推动企业充分发挥党委（组）领导作用、党支部战斗堡垒作用、党员先锋模范作用。三是增强国有企业党风廉政建设和反糜烂事情 ，营造风清气正的良好情况。
三、优化“管资本”转变的四种方法手段
在明确管资本的五大重点任务基础上 ，必须相应地调解优化国资监管方法手段 ，凭据“明责—履职—授权—监管”的事情闭环 ，《实施意见》明确了优化“管资本”的方法手段。
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委托署理链条长、决策效率低 ，是制约国企生长的深条理泉源。为提升委托署理效率 ，一个基础前提就是要厘清权责分工 ，明确委托署理链条上差别相关方的重点职责和履职要求。为此 ，国资监管部分需要凭据权责法定原则 ，建立以管资本为主的权力和责任清单 ，用清单的方法 ，明确履职重点 ，厘清职责界限。这样才华确保做到该管的要科学治理、决不缺位 ，不应管的要依法放权、决不越位。
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管资本与管企业的重大区别之一 ，就是要通过企业法人治理结构来履职 ，来充分体现出资人意志 ，而不是直接加入企业的具体经营行为。为此 ，一是要抓好章程制修订 ，真正让公司章程发挥“公司宪法”的作用 ，约束各治理主体严格依照章程行权履职。二是要抓好股东代表、董事步队建设 ，特别是加速建立一支专职化、专业化外派董事步队 ，通过提出提案、宣布意见 ，把“用手投票”和“用脚投票”结合起来 ，有效落实出资人意志。
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实现从管企业向管资本转变的重要举措 ，就是要对古板的委托署理链条进行优化和再造 ，重构与管资内幕适应的国有资本授权经营体制。在制定权力和责任清单的基础上 ，下一步就是要“一企一策” ，分类授权放权。以此来付与企业更大经营自主权 ，提高委托署理链条中每一个环节的自觉性、自发性、自主性。授权放权是一个体系 ，是一系列的契约 ，既不可一成稳定 ，也不可一刀切。同时 ，每一项权利的授与放 ，都应该考虑到授权的时间跨度、授权的数量额度、授权治理的备案、批准、审批等差别方法 ，以及行权程序的先后顺序、行权效果的动态评估和调解等。
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国资监管的“放管服”是一个完整的体系 ，在切实减少事前审批事项的同时 ，需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整事情链条。在此历程中 ，统一的实时在线信息化事情平台必不可少。能否实现信息化与监管业务的深度融合 ，能否搭建体现自身特色的国资监管大数据平台 ，将成为以管资本为主推进国资监管职能转变的重要依托所在。
